高校自主权与依法治校

　　美国学者布鲁贝克在《高等教育哲学》一书中指出，当代大学合法存在的哲学基础有二：一是以认识论为基础，强调以闲逸的好奇精神追求高深的学问；二是以政治论为基础，强调对深奥知识的探求应对国家未来发展发挥深远影响。所以当代大学的角色不仅是供师生深居“象牙塔”、追求“闲逸的好奇”，更是要介入市场、社会、政治等领域，成为服务国家的工具，甚至与政府形成共同治理的格局。正是这一角色的变化，使得大学自主不能是完全无限度的自由与放任，而需要法律对其进行制度性的规范。法律一方面保障大学自主权的有效行使，同时规定大学自主权的限度，这是当代依法治校理念的应有之义。
　　我国于1998年颁布《高等教育法》，首次以法律的形式明确了高校自主权的内容。之后的十几年间，又颁布了大量的法律、法规，对大学的办学自主权作了进一步的规定，一定程度上对限制行政机关过度干预、增强大学的独立性起到了积极的作用。但是，仅通过法律厘清外部行政机关与大学之间的关系不能完全实现依法治校的目标。换句话说，将高校自主权看作是一个完全封闭的、单一的权利形态予以规范，并不能保障高校师生合法权益的实现，高校自主也并不代表学术自由就得到了实现。因此，为进一步推动《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的实施，《全面推进依法治校实施纲要》对学校内部纠纷解决机制以及治理结构提出了法治化的要求。
　　首先，将高校与学生之间的关系纳入法治轨道，以维护学生的合法权益。早先，由于受特别权力关系理论的影响，大学对学生作出的开除学籍、不予批准学位申请、不予颁发毕业证书等处分都难以找到正当的法律救济途径。特别权力关系作为一种特殊公权力的行使，排除依法行政、法律保留原则的适用，可以在没有具体法律依据的情况下限制相对人的自由，干涉其权利，且对于权力之内容不得作为争讼的对象。随着依法治校理念的深入，理论上在公立高校与学生之间已不存在特别权力关系的适用空间。但实务中，由于法律、法规规定得过于概括，法院在对高校自主权与学生基本权益进行权衡时，往往赋予高校自主权不合比例的尊重。面对该困境，《全面推进依法治校实施纲要》提出，要将法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。对于学生权利的救济，应当建立相对独立的学生申诉处理机构，其人员组成、受理及处理规则，应当符合正当程序原则的要求，并允许学生聘请代理人参加申诉，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正。也就是说，高校自主权在面对学生基本权益时，依法治校要求法律应适当介入，规范高校纠纷解决的程序与组织制度，同时也为司法审查提供法律根据。
　　其次，实现行政权力与学术权力的相对分离，依法保障师生的学术自由。过去，学术自由被认为是高校自主权的一部分，以为只要保证了高校自主权不受外部行政机关的侵犯，大学的学术自由就能得到保障。但是，实际上，高校自主有时也会妨碍学术自由的实现。教育部部长袁贵仁在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》征求意见新闻发布会上就指出，大学行政化管理倾向有两个问题：一是政府对学校管理的行政化倾向；二是学校内部管理的行政化倾向。因此，单从与行政机关关系的视角规范高校自主权，并不能解决大学自身行政化的问题，内部行政化可能也会损害学术活动的创造性，必须将高校自主权与学术自由作为两种独立的权利进行考察。从学理上看，高校自主权是一种团体性权利，即大学成员作为一个法人团体享有的不受外来干涉、独立处理学校内部事务的自由；而学术自由是一种个体性权利，它保护的对象是学者个体，对于大学而言，主要包括从事学术活动的教师和学生。《全面推进依法治校实施纲要》提出，要克服实践中存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对行使。
　　总之，依法治校的目标不仅是保障高校自主权免受行政机关的不当干预，而且要确保高校自主权自身不被滥用而侵犯师生的基本权益和学术自由。
（作者为法政学院2012级硕士研究生）